Campanha da Fraternidade 2019

Políticas Públicas: um olhar humanizado sobre a educação

Edilene Nunes de Macedo

1. Introdução

As decisões e ações que permeiam uma política pública podem ser voltadas para as mais diversas áreas. Assim, o papel primordial das políticas públicas é garantir que as ações do governo tragam bem-estar ou despertem o interesse do público para as áreas em que se desenvolvem essas decisões. Trata-se de um assunto muito em voga, sempre trazido à tona, em qualquer um dos níveis de governo. Neste texto, dar-se-á uma atenção especial às políticas públicas educacionais.

2. O que são políticas públicas?

Segundo o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, política pode ser entendida, dentre outros significados, como “a arte ou ciência de governar; arte ou ciência da organização, direção e administração de nações ou Estados; ciência política; orientação ou método político”. Já a palavra público, segundo o mesmo dicionário, tem como algumas de suas definições: “relativo ou pertencente a um povo, a uma coletividade; relativo ou pertencente ao governo de um país, estado, cidade, etc.; conjunto de pessoas com características ou interesses comuns”.

Da junção dos significados das duas palavras acima citadas, temos a definição apresentada no manual Políticas públicas: conceitos e práticas. “Políticas públicas são um conjunto de ações e decisões do governo voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade” (AMARAL, 2008, p. 5).

Como bem evidencia Rua, “embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera privada (família, mercado, religião), elas não são privadas” (2009, p. 20). Em sua base, as políticas públicas são de natureza pública. Embora algumas delas aceitem a participação de instituições privadas nas fases de formulação ou implementação, as decisões que delas derivam são sempre dos agentes públicos.

Nesse sentido, Howlett, Ramesh e Perl (2013, p.8) compreendem a política pública como “[…] um conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo de atores políticos, e que dizem respeito à seleção específica em que o alvo dessas decisões estaria, em princípio, ao alcance desses atores”.

De acordo com Santos (2012, p.12), as políticas sociais representam a materialidade da intervenção do Estado no projeto dominante da sociedade que se pretende implantar ou reproduzir. Por assumir essa característica, a política educacional é considerada uma política social”.

A política pública envolve um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Envolvem decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem na decisão (RONCARATTI, 2008).

Como destaca (Roncaratti, (2008, p.5) “As políticas públicas envolvem necessariamente atividade política. As disputas políticas e as relações de forças de poder deixarão sempre suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados”. Isso se dá em virtude da interação social dos atores e dos arranjos estabelecidos no momento da formulação das políticas públicas, que podem ir ou não de encontro aos interesses dos envolvidos.

Devido ao papel social, a política pública não é estabelecida em uma única decisão, ela é fruto de uma série de decisões, que podem ser, inclusive, acordos, tratados e convenções internacionais. Howlett, Ramesh e Perl (2013, p.9) destacam a importância das ideias e do conhecimento dos atores políticos em busca de possíveis soluções. Os referidos autores também introduzem “a ideia de policy-making pública como um comportamento orientado para o alcance de objetivos, uma vez que, em sua definição, as políticas públicas são decisões tomadas por governos que definem um objetivo e determinam os meios para alcançá-lo”.

Neste texto, entende-se a série de decisões políticas como as fases necessárias para que um dado assunto entre em pauta, que alternativas sejam apresentadas, que programas e projetos sejam desenvolvidos, implementados e avaliados até que a política se extinga. Em consonância, Roncaretti (2008, p.31) afirma que:

A política pública envolve um conjunto de processos, incluindo pelo menos: 1) o estabelecimento de uma agenda; 2) a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas; 3) uma escolha final entre essas alternativas específicas, por meio de uma votação no Legislativo ou decisão presidencial; 4) a implementação dessa decisão.

Aqui também se considera a fase 5, a de avaliação, o que é corroborado por autores como Howlett, Ramesh e Perl, mesmo sabendo que toda política precisa ser extinta. Faremos uma breve explanação sobre essas fases, para nos determos, de forma mais abrangente, na fase em que está situada este estudo: a formulação.

A montagem de uma agenda, o primeiro, e talvez o mais crítico, dos estágios do ciclo de uma política pública, se refere à maneira como os problemas surgem ou não enquanto alvo de atenção por parte do governo. O que acontece nesse estágio inicial tem um impacto decisivo em todo o processo político e seus outcomes. A maneira e a forma como os problemas são reconhecidos são as determinantes fundamentais de como eles serão, afinal, tratados pelos policy-makers (HOWLETT, RAMESH, PERL, 2013).

Por sua vez, Roncaratti (2008, p.35) entende que “A formulação de políticas públicas inclui a seleção e a especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida da declaração que explicita a decisão adotada”. Essas decisões são tomadas por algum tipo de declaração formal, como uma lei ou um decreto que reafirme a decisão adotada. A implementação é “[…]o planejamento e a organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários à execução de uma política” (RONCARATTI, 2008, p. 38). E, por fim, a avaliação pode ser entendida como “[…] um processo de coleta e análise sistemática de informações sobre características, processos e impactos de um programa, de forma a atribuir valor e analisar o mérito do programa, gerando recomendações para aperfeiçoar a gestão e a qualidade do gasto público” (RONCARATTI, 2008, p. 42).

Como mencionado anteriormente, a formulação de políticas públicas inclui a proposta da alternativa entendida como a mais conveniente. Por isso, pode ser compreendida como um processo complexo que varia de caso para caso, a depender dos atores envolvidos. Sendo assim, a decisão tomada pode ocorrer de três formas: racional — “O ator conscientiza-se de um problema, propõe uma meta, pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos, tendo como referencial o estado de coisas que ele prefere” (HEIDEMANN, SALM, 2009, p. 220); incremental — “O ator procura adaptar as estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações” (HEIDEMANN, SALM, 2009, p. 222); ou sondagem mista — que combina os modelos anteriores. No caso da política em estudo, seu processo é incremental.

Ressalta-se que, “Quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas —, é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos, como também é mais fácil corrigir os danos já causados” (HEIDEMANN, SALM, 2009), pois o objetivo desejado muda sempre que é reconsiderado.

Roncaratti (2008, p.36) aponta algumas razões para que detalhes que deveriam ser definidos durante a formulação sejam postergados até a implementação. São elas:

• Não há como resolver conflitos durante a fase de formulação.

• Considera-se necessário permitir que decisões-chave sejam tomadas quando todos os fatos estiverem disponíveis para os implementadores.

• Acredita-se que os implementadores estão mais bem preparados que outros para tomar decisões-chave.

• Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas.

• É sabido que as decisões diárias terão que envolver negociações e compromissos com grupos poderosos.

• Considera-se politicamente inadequado tentar resolver os conflitos.

A justificativa para esse postergamento pode se dar pelo fato de que “[…] são pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação; decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde” (HEIDEMANN, SALM, 2009).

 

3. Políticas Públicas Educacionais

Para Oliveira (2010, p.95), “Se ‘políticas públicas’ é tudo aquilo que um governo faz ou deixa de fazer, políticas públicas educacionais é tudo aquilo que um governo faz ou deixa de fazer em educação”. Todavia, como ressalta o próprio Oliveira (2012, p.95), “A educação é tudo que se aprende socialmente, só sendo escolar quando for passível de delimitação por um sistema que é fruto de políticas públicas”.

Assim, “Políticas públicas educacionais dizem respeito às decisões do governo que têm incidência no ambiente escolar enquanto ambiente de ensino-aprendizagem” (OLIVEIRA, 2010, p. 96).

A criação da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) foi um marco para a disseminação do ensino escolar, uma vez que defende a democratização do acesso à educação formal de forma quantitativa. Mas é importante notar que se busca a democratização do ensino de forma quantitativa, e não qualitativa, fato este que só ajuda a intensificar a desigualdade social. Em decorrência disso, Ferreira (2012, p. 459) destaca:

Nesse sentido, desenhou-se um novo projeto pedagógico para a Educação Superior brasileira, consoante com as novas demandas de capital internacional e com as recomendações de organismos multilaterais. Em dezembro de 1996, foi promulgada a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a LDB, que possibilitou um novo ordenamento jurídico para a educação e introduziu inúmeras modificações no campo da Educação Superior.

Ressalva-se que, para Chiaro (2007, p.102) “Educação e política são práticas distintas que, no entanto, são […] modalidades específicas da mesma prática: a prática social”, por essa razão existe uma dependência entre política e educação.

De acordo com Chiaro (2007, p. 106), “A estruturação de uma política educacional na sociedade atual padece as interferências da globalização mundial; por esse motivo, faz-se preciso considerar que a implementação de uma política educacional traz implícitos valores e interesses sociais”.

O autor supracitado reforça essa ideia ao defender que:

As políticas públicas educacionais compreendem um conjunto de elementos complexos, uma vez que nelas estão contidos os interesses e conflitos das classes sociais distintas. Por meio delas se organiza a sustentação do movimento dialético social: o acolhimento, as reivindicações e a formulação de leis que respondam às demandas, o que constitui a práxis política. Explicitam as ideias e compromissos nas leis escritas. Estas, por sua vez, consolidam avanços, retrocessos e omissões com relação às ideias e compromissos na sua efetivação a partir das ações empreendidas (CHIARO, 2007, p. 95).

Logo, é possível considerar as políticas públicas educacionais como a principal ferramenta a ser utilizada para efetivar os direitos fundamentais sociais dos cidadãos, principalmente quando se trata do direito à educação, visando ao desenvolvimento da pessoa para o exercício da cidadania e do trabalho (TERRA, TRINDADE, MASSIERER, 2014). Além disso,

evidencia-se a relevância das políticas públicas incorporadas nas organizações de ensino, as quais produzem marcas profundas no processo de escolarização. Deve-se gerenciar da melhor maneira possível os recursos educacionais para que se faça justiça social, atenuando as disparidades entre as classes sociais (TERRA, TRINDADE, MASSIERER, 2014).

Contudo, as políticas educacionais devem apresentar, ao menos em seu âmago, uma perspectiva de mudança. Dessa forma, como destaca Santos (2012, p. 12),

A política educacional definida como policy — programa de ação — […] deve ser capaz de abdicar de um nível analítico que contemple as condições de possibilidade de adoção de estratégias que venham a permitir a implementação de uma política de transformação.

Os atores políticos que defendem uma política de transformação acreditam na educação como instrumento de mudança social, capaz de romper o processo de dominação e opressão. Dentre os autores que corroboram com essa óptica, destaca-se Chiaro.

 

4. Conclusão

Pensando em transformações, quando se fala de políticas públicas educacionais deve-se pensar em um ensino de qualidade, que demonstre uma preocupação com o futuro da nação e respeito a quem o executa. Assim, precisa-se ter uma visão “da articulação de projetos que envolvem o Estado e a sociedade, na busca pela construção de uma educação mais inclusiva e de melhor qualidade, ou seja, que resgate a construção da cidadania” (FERREIRA, SANTOS, 2014).

Como fruto das reflexões feitas, pontuam-se as seguintes colocações: ainda existe um longo caminho a ser trilhado pelas políticas educacionais para eliminar as diferenças entre os segmentos de ensino e regiões, sobretudo, em virtude das desigualdades sociais; maior participação dos professores no ato da elaboração de políticas educacionais, com vistas a garantir o apoio necessário para a implementação e para a aceitação de políticas junto à sociedade; valorização dos professores, enquanto profissionais, ofertando salários justos e oportunidades para aquisição de novos saberes; buscar monitorar regularmente o processo de implementação, já fazendo os ajustes que mostrarem-se necessários, ouvindo sempre as satisfações, anseios ou insucessos que são pontuados pelos professores; e, estimular a participação social, inclusive, por meio da academia e de seus estudos, para que haja efetividade nas políticas.

Edilene Nunes de Macedo é Mestre em Políticas Públicas pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).